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汪恕誠:中國防洪減災的新策略

中國水利報

2003-06-05

中國防洪減災的新策略

水利部部長 汪恕誠


  中國內地受季風氣候影響,降水時空分布非常不均,這種氣候特點導致了中國的洪水和干旱災害同時并存。幾千年來,洪水災害一直是威脅中國人民生存發展的心腹之患。新中國成立以來,開展了規??涨暗慕又卫砗头篮榻ㄔO,洪患得到了初步控制,全國已建成各類水庫8.5萬座,總庫容5200億立方米;建成江河堤防27萬公里;開辟蓄滯洪區近百處,所取得的成就為舉世矚目。20世紀90年代以來,中國又進入洪水多發期,雖然洪災面積減少,但是由于受災區域內社會經濟發展,損失仍很嚴重。在21世紀,中國城市化進程加快,對防洪減災將提出更高要求。在這種背景下,防洪減災已經成為中國21世紀可持續發展的重大課題,而調整防洪減災策略尤為重要。

  縱觀中國兩千多年來江河防洪的策略,主流是依靠各種工程措施對洪水進行約束和疏導,其主導思想是與洪水斗爭并戰而勝之。歷史經驗告訴我們,人類希冀完全消除洪水災害是難以做到的。人類要學會與洪水共處,與自然和諧共處。據《漢書·溝洫志》記載,早在公元前6年,中國的學者賈讓就曾提出“古者立國居民,疆理土地,必遺川澤之分,度水勢所不及……使秋水多,得有所休息,左右游波,寬緩而不迫”。意思是說,治河必須要適合洪水規律,人們生產生活也應避讓洪水,遷到滿足泄洪需要以外的地方去發展。用今天的話來講就是工程措施與非工程措施相結合的治水理念。這一理念在2002年10月新修訂的《中華人民共和國水法》中得到了體現。其中第十五條強調區域社會發展要和防洪規劃相協調,也就是說,從防止水對人類的侵害,轉變為在防止水對人類侵害的同時,要特別注意防止人類對水的侵害。

  洪水災害具有自然和社會雙重屬性,它們都是災害的本質屬性,缺一不成其為災害。由此引申出統一協調的治理途徑,即以工程技術措施改造洪水,同時調整社會經濟發展以適應洪水。適應并非消極避讓,而是同時尊重外界自然和人類社會,以求得社會可持續發展。人們已越來越意識到,通常所說的自然災害其實并非都是自然發生的,近百年來導致水災害損失上升的主要原因是人類活動。災害的雙重屬性進一步闡明了災害的本質屬性,這是一種哲學思維方面的進步。

  中國政府在1998年長江發生大洪水后,對洪水問題進行了深刻的思考,對防洪工作重新做了戰略性的調整。在防洪策略調整上的重大突破是:在建設方面強調在流域生態系統重建的大框架下部署防洪建設;在管理方面運用系統論理論和風險管理方法,從控制洪水向洪水管理轉變。

  五年來中國的防洪減災事業取得了重大進展。工程措施是社會安定和發展的基本保障。近五年來中國中央政府水利投資約合217億美元,重點加固大江大河干堤。至2002年底,長江中下游約3500公里干堤和黃河下游近千公里干堤基本達到了設計標準。在規劃設計中提倡對工程的經濟及其環境影響的綜合評估和引入綠色GDP概念,以盡可能減少其負面效果。

  對于過度的國土開發并由此使防洪條件惡化的社會行為進行了相應的調整。例如,在長江等大江大河廢除妨礙行洪的垸田,目前,“退田還湖”面積近3000平方公里,盡可能恢復洞庭湖、鄱陽湖等湖泊生態原貌,增加河湖調蓄能力130億立方米,為此政府撥款安置移民240萬人。

  防洪建設已從注重堤防、水庫等工程建設,轉變為注重完整的防洪體系的建設。上中游開展了退耕還林、植樹種草和水土保持等大規模的生態系統恢復與建設。疏浚了主要江河的河道、河口,清淤總量已達1.2億立方米。防洪指揮調度信息系統建設,為科學決策提供了先進手段。加強防洪區、堤防保護區和洪泛區的社會化管理,規范各類經濟社會活動,制定了蓄滯洪區運用補償政策等。從試圖完全消除洪水災害、“入海為安”,轉變為承受適度的風險,制定合理可行的防洪標準、防御洪水方案和洪水調度方案,綜合運用各種措施,確保標準內防洪安全,遇超標準洪水把損失減少到最低限度。

  需要指出的是,洪水并非完全有害,它還是江河物質輸移的載體,是維系流域生態系統平衡的重要條件。在像中國這樣缺水的國度里,洪水還是可利用水資源的重要組成部分。為此,近年來洪水調度由單純的防洪減災向結合洪水資源利用方向轉變,利用洪水資源,回灌補充地下水。

  總之,人類社會的進步從來都是以解決人與自然關系為前提的。社會可持續發展代表著人類對未來理性的思考。調節人與自然的關系是實現可持續發展的核心問題。而欲達此目的,在注重人口、資源、環境問題之外,減少水災害損失至關重要。在防洪減災上,中國還有很長的路,但是我們對此充滿信心。

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